Notícias

Fluxo de receitas e despesas

Esta história busca explicar a relação entre as receitas e as despesas da União, por meio de uma visualização que demonstra que receitas são aplicadas em que despesas. A visualização auxilia a iluminar algumas dúvidas frequentes observadas nos debates envolvendo finanças públicas: o orçamento prevê o uso de dinheiro dos impostos para pagar a Dívida? Se há um déficit na previdência do regime geral, que outros recursos são utilizados para o pagamento dos benefícios previdenciários? Como são utilizados os recursos obtidos por meio da venda de títulos públicos emitidos pelo Tesouro?

Introdução

Tem sido cada vez mais comum encontrar informações e análises sobre as receitas e despesas do governo na imprensa, nos discursos de políticos e autoridades, e até nas conversas do dia-a-dia. Em geral, comparam-se receitas e despesas, fala-se em superávit ou déficit, analisa-se o crescimento das despesas, a sua composição etc. Mas como as receitas e as despesas orçamentárias da União de fato se relacionam?

Ou seja, o que pretendemos é responder, talvez de forma inédita, a seguinte pergunta: que receitas na prática financiam que despesas? Para isso, construímos uma visualização, agrupando as receitas e despesas em categorias, com o intuito de simplificar a extensa classificação orçamentária adotada no setor público brasileiro, e estimamos a relação entre cada uma dessas receitas e despesas. Os critérios técnicos adotados nesses agrupamentos estão descritos na seção de “Metodologia”, abaixo.

Esse tipo de visualização pode ajudar a iluminar algumas questões que surgem com frequência a respeito da gestão de finanças públicas no Governo Federal, por exemplo:

  • É verdade que recursos dos tributos (impostos, contribuições e taxas) são gastos para pagar os juros da dívida?
  • Se há um déficit no Regime Geral de Previdência Social, como ele é financiado?
  • Se o governo vem apresentando déficit nas contas, de onde vem o dinheiro para pagar suas despesas?
  • O que é feito com o dinheiro obtido pelo governo com a emissão e venda de títulos públicos, tais como os do Tesouro Direto?

Vamos dar uma olhada nos gráficos.Code

O diagrama: como são aplicadas as receitas federais?

Os diagramas estão exibidos logo abaixo. Observe que é possível movimentar os “nós” (as extremidades dos fluxos) clicando e arrastando com o mouse. Além disso, passar o mouse sobre os elementos do diagrama faz com que sejam exibidos os valores estimados.Code

A versão completa

CodeContribuições e outras receitas do RGPSContribuições sociais (exceto RGPS) e econômicasDemais receitasEmissões de títulosExploração de recursos naturaisImpostosJuros e remunerações recebidasRemuneração da Conta ÚnicaResultado do BacenBenefícios Previdenciários RGPSCusteio AdministrativoCusteio de EducaçãoCusteio de SaúdeCusteio SocialInvestimentosOutras transferênciasPessoalReserva de ContingênciaAmortização da DívidaJuros

A versão sem o refinanciamento da dívida

Nesta versão, as operações da dívida estão restritas aos valores:

  • das receitas de emissões destinadas a outras despesas; e
  • dos pagamentos de dívida com recursos de outras receitas.

Ou sejam, foram removidas as operações de rolagem (ou refinanciamento) do principal e pagamentos de juros com recursos oriundos de novas emissões de títulos.CodeContribuições e outras receitas do RGPSContribuições sociais (exceto RGPS) e econômicasDemais receitasEmissões de títulosExploração de recursos naturaisImpostosJuros e remunerações recebidasRemuneração da Conta ÚnicaResultado do BacenBenefícios Previdenciários RGPSCusteio AdministrativoCusteio de EducaçãoCusteio de SaúdeCusteio SocialInvestimentosOutras transferênciasPessoalReserva de ContingênciaDívida

Metodologia

Todas as receitas arrecadadas pelo Governo Federal passam por uma dupla classificação:

  • uma classificação por “natureza de receita”, que procura identificar a origem do recursos, segundo o fato gerador (receitas de impostos, de contribuições para o INSS, de taxas, de aluguéis, de operações de crédito etc.); e
  • uma classificação por “fonte/destinação” dos recursos, que procura agrupar e direcionar os recursos de acordo com as aplicações previstas na legislação (por exemplo, 18% da receita de impostos deve ser aplicada em Educação, os recursos das contribuições do INSS devem ser aplicados no pagamento de benefícios previdenciários etc.)

Além disso, no orçamento da União, cada despesa autorizada deve especificar justamente qual a origem do recurso que irá custeá-la. Isso é feito justamente por meio desse classificador “fonte/destinação de recursos”. Como explica o Manual Técnico de Orçamento de 2018 (MTO 2018), da Secretaria de Orçamento Federal:

A Fonte, nesse contexto, é instrumento de Gestão da Receita e da Despesa ao mesmo tempo, pois tem como objetivo assegurar que determinadas receitas sejam direcionadas para financiar atividades (despesas) do governo em conformidade com Leis que regem o tema.

Um exemplo prático pode ajudar a iluminar um pouco mais o assunto. Imagine que um cidadão pagou um DARF na rede bancária referente a imposto de renda apurado em sua declaração de ajuste anual. Esse DARF possui um código, o código de recolhimento 0211. Os recursos arrecadados serão classificados na natureza de receita correspondente ao Imposto de Renda Pessoa Física, e serão creditados na conta única do Tesouro. No entanto, o Governo não poderá aplicar esse dinheiro da forma que entender melhor: existem uma série de destinações dos recursos de impostos criadas pela legislação. Assim, esse recurso deverá ser destinado da seguinte forma:

  • 0,6% ao Fundo Constitucional do Norte;
  • 1,8% ao Fundo Constitucional do Nordeste;
  • 0,6% ao Fundo Constitucional do Centro-Oeste;
  • 24,5% ao Fundo de Participação dos Municípios;
  • 21,5% ao Fundo de Participação dos Estados;
  • 9,72% à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (são os 18% mencionados acima, porém esse percentual é aplicado ao que resta dos recursos arrecadados após a distribuição aos Fundos de Participação dos Municípios e dos Estados – 46%);
  • 41,28%, o restante, serão destinados de forma mais ou menos discricionária no Orçamento da União.

Para controlar todas essas destinações, o governo utiliza as tais “fontes/destinações de recursos”.

Ou seja, as receitas orçamentárias arrecadadas são distribuídas em fontes de recursos, e os recursos das fontes de recursos são alocados às despesas orçamentárias.

Assim, embora não seja possível afirmar categoricamente que um determinado real pago por um cidadão a título de imposto de renda foi com certeza utilizado no pagamento de uma determinada despesa, sabemos que um percentual dos recursos arrecadados foram destinados a certas fontes, e sabemos os percentuais dessas fontes que foram destinadas a cada uma das despesas.

Dessa forma, analisando essas distribuições e calculando esses percentuais, podemos estimar então que um percentual de uma determinada receita foi destinada a uma determinada despesa. É o que fizemos aqui neste documento.

Os valores utilizados são aqueles da Lei Orçamentária Anual de 2018.

Como as receitas foram classificadas

Existem diversas formas possíveis de se agruparem as receitas orçamentárias. Para este exercício, procuramos destacar certos agrupamentos de receitas, tais como as emissões de títulos públicos, as receitas do INSS, as receitas de impostos etc.

A classificação por natureza de receitas utiliza uma estrutura de codificação baseada num código numérico de 8 dígitos, em que as posições dos dígitos constituem classificadores intermediários, da seguinte forma:Estrutura da Natureza de Receita. Fonte: MTO 2018

Estrutura da Natureza de Receita. Fonte: MTO 2018

Para esta análise, as receitas foram agrupadas no seu terceiro nível, o nível de Espécie. Além disso, os recursos do Regime Geral de Previdência Social foram tratados de forma separada, por meio do classificador “unidade orçamentária”.

Assim, as receitas foram agrupadas da seguinte forma:Classificação adotada para as receitas

Classificação adotada para as receitas

Como as despesas foram classificadas

Para as despesas, foi adotada uma classificação baseada naquela utiliza no capítulo “Estrutura do Gasto Público no Brasil”, de autoria de Mansueto Almeida, do livro “A Reforma Esquecida”, acrescentando-se as despesas da dívida pública e as transferências a estados e municípios.

Essa classificação busca integrar duas das principais classificações da despesa pública: a classificação econômica e a classificação funcional.

A classificação econômica reparte as despesas nas seguintes categorias (“grupos de despesa”, mais precisamente):

  • Pessoal e Encargos Sociais (que inclui as despesas previdenciárias dos servidores, ou seja, despesas com inativos e pensionistas);
  • Juros e Encargos da Dívida;
  • Outras despesas correntes (que acaba englobando uma miríade de despesas: desde despesas como os benefícios previdenciários do regime geral de previdência social, até despesas de manutenção como água, energia, compras de material de consumo, passando ainda por despesas como benefícios assistenciais, tais como o Bolsa-Família e o Seguro-Desemprego, além de transferências constitucionais a estados, municípios e Distrito Federal etc.).
  • Investimentos;
  • Inversões Financeiras (uma outra forma de investimento, muitas vezes na forma de concessão de empréstimos e financiamentos, tais como os financiamentos do FIES); e
  • Amortização do Principal da Dívida Pública.

A classificação funcional, por sua vez, reparte as despesas conforme as diversas área de atuação do governo: educação, saúde, defesa nacional, segurança pública etc. (são 28 “funções de governo”, ao todo).

Assim, a classificação originalmente adotada no artigo citado, e adaptada para este trabalho, estabelece um recorte das despesas públicas misturando um pouco os dois conceitos, separando principalmente as despesas do grupo de despesa “Outras Despesas Correntes” (muitas vezes chamadas de “custeio”) em:

  • Benefícios Previdenciários;
  • Custeio da Saúde (ou seja, despesas relativas a “Outras Despesas Correntes” ocorridas na área de Saúde, incluindo transferências a estados e municípios classificadas nessa função – as transferências referentes ao SUS, por exemplo);
  • Custeio da Educação;
  • Custeio Social (da assistência social);
  • Custeio Administrativo (demais custeios nas outras áreas de atuação do governo, com exceção de transferências); e
  • Outras transferências a Estados e Municípios (as transferências a estados e municípios classificadas em outras áreas que não as áreas destacadas – Educação, Saúde e Assistência Social).

Na prática, os critérios técnicos adotados foram os seguintes:Classificação adotada para as receitas

Classificação adotada para as receitas

Tratamento dos dados

Os dados utilizados estão disponíveis aqui (Receitas) e aqui (Despesas).

Este documento, o tratamento dos dados e o diagrama foram feitos em R. O código utilizado pode ser consultado clicando-se no botão Code.

Conclusão

Voltando às perguntas iniciais, os diagramas acima parecem indicar que:

  • É verdade que recursos dos tributos (impostos, contribuições e taxas) são gastos para pagar os juros da dívida?

O diagrama mostra que o orçamento de 2018 prevê que o pagamento da dívida seja efetuado com recursos, principalmente, de novas emissões de títulos, mas também com recursos advindos dos juros e remunerações recebidas, da exploração de recursos naturais, do resultado do Banco Central do Brasil e de outras receitas. Não há previsão de aplicação de nenhum recurso tributário no pagamento da Dívida Pública Federal.

  • Se há um déficit no Regime Geral de Previdência Social, como ele é financiado?

Os benefícios previdenciários são financiados principalmente com as contribuições e outras receitas do RGPS, mas também foram alocados recursos de contribuições sociais, além da remuneração da Conta Única do Tesouro (que tradicionalmente era utilizada para amortização da Dívida) e até mesmo de emissões de títulos públicos para a cobertura dessas despesas.

  • Se o governo vem apresentando déficit nas contas, de onde vem o dinheiro para pagar suas despesas?

O déficit primário acaba sendo coberto por receitas financeiras (que por definição não entram na apuração do resultado primário), tais como juros recebidos, remuneração da Conta Única do Tesouro e emissões de títulos públicos.


Gostou do assunto? Quer saber mais ou precisa de um especialista? Entre em contato conosco e agende uma reunião.